이명박정부에서의 의료민영화 현황과 문제점

이명박 정부에서의 의료민영화 현황과 문제점

 

- 건강사회를위한약사회 정책실장 신 형 근

 

1. 들어가는 말

 

의료민영화라는 단어는 2008년도 새롭게 등장한(또는 새롭게 재해석된) 신조어이다. 그동안 의료서비스 산업화, 의료기관의 영리법인 도입, 의료 사유화 등의 개념으로 사용되었던 것이 의료의 공공성에 반대되는 개념으로 의료의 민영화가 대중들에게 인식된 것이다. 

제주의대 박형근 교수에 따르면 의료민영화를 이렇게 정의하고 있다. 의료 민영화란 점진적으로 민간보험회사가 주체가 되는 민간의료보험이 국가가 운영하는 건강보험과 경쟁 혹은 대체할 수 있도록 성장하고, 영리법인 허용 등의 조치를 통해서 자본시장으로부터 의료기관에 대한 자본조달 기전을 합법화하여, 이윤추구를 존재 이유로 하는 의료기관과 민간보험사 간에 자율계약을 통해 의료서비스 비용을 결정하고 공급하는 방식이 일반화되어가는 과정을 의미한다.

의료민영화라는 슬로건이 적합한 개념인가에 대하여는 논란이 있지만은 현재 대중들에게 의료민영화라는 용어가 여러 가지 의미를 포함하는 것으로 다가오기에 여기서도 의료의 공공성과 반대되는 의미로 의료민영화를 사용하고자 한다.

사실 의료민영화의 흐름은 참여정부 시대부터 있었던 흐름이었다. 2004년 경제자유구역내의 외국인 의료기관 영리법인 도입, 2005년부터 본격화된 의료서비스 산업화로 대변되는 흐름이 있어왔으며 2007년도에는 제3자의 알선과 소개를 허용하고 병원 부대사업을 확장해주고 병원경영지원회사의 설립을 가능하게 한 의료법 개정안도 상정이 되어 왔다. 그러나 참여정부 하에서의 의료민영화 흐름은 보건의료운동진영의 줄기찬 반대와 투쟁이 있었음에도 불구하고 대중들에게 의미 있는 모습으로 다가가지는 못했다.

이명박 정부의 출범 이후 재정 절감을 이유로 건강보장성의 약화와 건강보험의 위기, 참여정부 하에서 진행되어온 의료서비스 산업화의 가속화가 예견되던 상황이었으나 다수의 대중들에게 반대할 수 있는 동력을 줄 수 있을 것인지는 어려운 상황이었다. 그러나 의료민영화에 대한 관심은 우연하게도 인터넷상에서 시작된 건강보험 당연지정제 폐지에 대한 반대청원을 계기로 급속하게 확산되어갔고 정부는 현재까지 ‘건강보험 당연지정제 폐지와 국내 의료기관의 영리법인 도입은 없다.’라고 주장하고 있다.

그러나 최근 미국산 쇠고기 협상에서 나타난 정부의 해명과 그 이후의 조치를 보았을 때 정부의 주장은 요즘 표현대로 ‘우선 소나기만 피하고 보자’라는 인식하에 나온 것이라고 여겨지며 이번 제주도에서 진행하고 있는 움직임을 볼 때 여건만 조성된다면 이름만 달리한 형태로 의료민영화를 추진할 것이다. 

   

2. 이명박 정부하의 의료민영화 전개과정과 문제점

 

1) 당연지정제 폐지와 민간보험 위상을 둘러싼 현황

 

이명박 정부 출범전인 대통령직 인수위에서 공식적인 입장은 아니었으나 언론 등을 통해 요양기관 당연지정제 폐지를 포함한 당연지정제 완화의 내용이 흘러나왔고 재경부 보고(현 기획재정부)등을 통해 개인의 질병정보를 사보험이 공유할 수 있는 정책을 추진해야 한다는 내용이 보도되었다. 인수위의 활동 속에서 나타난 공식입장은 건강보험의 재정안정화와 의료서비스 산업정책 계속 추진이었다. 이미 시장주의를 표방한 이명박의 당선으로 의료의 민영화가 강화될 것이라고 판단한 가운데 건강보험의 축소, 민간의료보험의 활성화, 그리고 건강보험 당연지정제 폐지라는 정책이 초기에 추진될 가능성이 매우 높은 상황이었다.

 

민간보험 활성화에 있어서 정부는 의료분야 투자확대와 다양한 의료서비스 창출을 위하여 민간의료보험 활성화 추진에 대한 실천방안을 2008년 3월10일 기획재정부에서 제시하였다. 또한 최근 의료법 개정을 통한 제3자에 의한 유인, 알선 행위를 합법화하여 민간보험회사가 개입할 근거를 마련하였으며 논란이 되고 있는 국민의 개인질병 정보를 민간보험의 활성화를 위하여 민간보험회사에게 제공하는 것을 검토하겠다고 기획재정부에서는 밝혔으며 손해보험회사가 주도해왔던 민영의료보험에 생명보험회사의 진출을 허용과 민간의료보험의 상품출시에 대한 규제를 보험업법 개정을 통하여 완화하고자 하고 있다.

 

민간보험의 활성화에 있어서 가장 큰 문제점은 건강보험에서 가지고 있는 진료정보와 심사정보를 공보험과 사보험이 공유할 수 있게 정책을 추진하는 것이다. 이미 2003년 삼성생명의 민영건강보험의 현황과 발전방향에 따르면 민영의료보험의 최종 단계를 정부보험을 대체하는 포괄적 보험으로 규정하고 있고 그것을 실행하기 위하여 정보의 공.사보험간 공유할 수 있게 하며 공보험 데이터 활용을 통한 다양한 상품 개발을 하겠다고 나와 있다. 그리고 참여정부 재경부 시절부터 현재 기획재정부에 이르기까지 경제부처에서는 공.사보험의 정보공유가 가능한 제도개선을 계속 추진하고 있다.

 

그러나 민간보험은 이윤이 주목적이고 개인의 건강상태와 재력에 따라 보험 가입요건과 대우가 틀리기 때문에 장애인, 희귀난치질환자, 과거 암을 앓았던 자, 비만인 자, 저체중자, 만성질환자 등은 보험가입 자체가 원천적으로 차단될 것이라고 우려했던 것이고 미국과 같은 보험제도로 재편된다면 국민이 보험을 선택하는 것이 아니라 보험회사가 사람을 선별하여 선택하는 재앙적인 상황이 오리라는 것은 자명한 사실이다.

 

이명박 정부는 정부출범 후에 건강보험의 미래를 미국형으로 갈 것인지 네덜란드 형으로 갈 것인지에 대한 움직임이 있던 것으로 보인다. 특히 네덜란드의 충분한 보장성 제도에 대해서는 간과한 채 공보험과 사보험의 경쟁체제만을 우리나라에 도입하려는 움직임을 보이기까지 했다.

2)의료법과 관련된 내용과 문제점

 

영리병원과 비영리병원간의 제도적 차이를 두 가지로 요약하면 다음과 같다. 첫째, 영리병원 설립이 허용되면 자본시장, 즉 주식 및 채권 발행을 통한 자본조달이 가능해진다. 주식과 채권 발행이라는 제도 변화보다는 수백조 원대의 부동자금이 이윤을 목표로 의료시장에 유입되는 메커니즘이 합법화된다는 것이다. 둘째, 영리병원에 대해서는 건강보험 당연지정제도를 의무화하여 적용하기 어렵다는 점이다. 이윤 창출을 목적으로 하는 주식회사에 대해서 생산품의 범위와 가격을 규제하는 것이 자본주의 시장논리에 위배되기 때문이다. 설립된 영리병원은 건강보험 당연지정제 안에 머무를 것인지, 아니면 건강보험 틀 밖으로 나와 민간의료보험과 계약을 통한 서비스 제공에 주력할 것인지를 스스로 결정할 수 있게 된다.

 

영리병원을 추진하는 논리는 다음과 같다. 첫째, 서비스 고급화론이다. 의료기술은 세계적 수준이라고 하지만, 일반 국민들이 의료 현장에서 실제 체감하는 서비스의 질이 이에 미치지 못하기 때문이다. 영리병원을 허용하면, 시설과 서비스가 고급화되고 의료인들이 보다 친절해질 것이라는 점이 핵심 논거라고 할 수 있다. 두 번째, 주장은 영리병원을 허용하여 우리도 태국처럼 의료관광을 통해서 외화를 벌어들이자는 주장이다. 태국과 싱가폴 등의 의료관광 성공사례를 들면서, 영리병원 허용을 통해서 서비스를 고급화하면 우리도 외국환자를 유치할 수 있다는 것이다. 세 번째 주장은 ‘의료’를 매개로 한 지역 발전론이다. 경제자유구역과 제주특별자치도가 출범하면서 ‘외국환자 유치’를 통한 지역발전을 명분으로 이들 지역에 예외적으로 외국영리병원 설립을 허용해주었다. 최근까지 외국병원 유치실적이 부진하자 드디어 제주에서 국내 영리병원 설립을 허용하는 내용을 담은 관련법 개정안이 입법예고를 앞두고 있는 단계로까지 발전하였다.

 

영리병원이 비영리병원보다 서비스 수준이 높지 않고 치료성적도 좋지 못하다는 것은 미국의 사례를 통해서 여러 번 증명되었다. 영리병원과 비영리병원 간에 질적 수준에 차이가 없다는 연구도 일부 있지만, 영리병원이 비영리병원에 비하여 의료의 질적 수준이 낮다는 연구 결과가 더 많다. 여러 개별 연구 결과를 종합하여 분석한 연구에서, 2만 6000개 병원과 3,800만 명의 환자를 비교했을 때, 영리병원에 입원한 환자의 사망률이 2% 더 높은 것으로 보고된 바도 있다. 이러한 결과가 나타나는 이유는 실력 있고 유능한 의사가 영리병원을 기피한다는 것이다. 의사로서 실력을 인정받으려면 진료 인프라 이외에도 연구와 교육을 위한 지원이 뒤따라야 하는데, 영리병원은 설립 목적 상 연구와 교육에 대한 투자를 기피하기 때문이다. 미국의 로즈나우(Rosenau)에 따르면 1980년부터 2001년까지 미국의 영리 및 비영리 병원의 성과를 비교한 연구논문 149편을 엄선하여 의료의 질, 접근성, 비용/효율성, 자선사업 등을 비교한 결과 88개 논문(59.1%)에서 비영리 병원이 우수하며, 18개 논문(12.1%)만이 영리병원이 더 우수하다고 결론지었다.

 

그럼에도 불구하고 우리나라는 의료법 개정을 통해서 영리법인 방향으로 선회하고 있다. 우선 많은 사람들이 가장 큰 문제점으로 지적하고 있는 것이 MSO(병원 경영지원회사)이다. MSO는 병원과 계약을 맺어 일정한 대가를 받고 구매, 인력관리, 진료비 청구, 마케팅 등 경영지원서비스를 제공하는 회사이나 병원과 민간자본의 고리역할을 수행하고 완화된 영리병원 허용방안이라고 볼 수 있다. 이 MSO를 통해서 의료시장에서의 자본조달이 활기를 가질 가능성이 매우 높다. 여러 인터넷 전문지를 통해서는 MSO에 국내 대기업을 비롯한 금융기관들이 투자하는 것을 검토한다는 의견도 개진되고 있다. 둘째로 병원의 부대사업범위를 확장하였다는 것이다 부대범위에 대한 지정을 시행령으로 넘겨서 확대될 가능성이 매우 높은 상황이고 그 대표적인 것이 MSO이다. 그 외에 외국환자 유인, 알선행위를 민간보험사에게 허용하는 것과 병원간의 인수, 합병을 허용하는 내용이다. 외국환자 유인, 알선 허용은 차후에 내국인에게도 적용되는 사전적인 조치로 해석할 수 있으며 병원간의 인수 합병은 대형병원 중심의 질서재편을 예고한다고 보면 된다.

3. 제주도에서 추진 중인 의료민영화

 

제주도에서 추진 중인 영리병원 도입의 주된 논리는 의료관광을 통한 지역발전을 이루겠다는 것이다. 그리고 그 모델을 동남아시아 국가에서 찾고 있다. 그러나 동남아시아에서의 의료관광형태가 어떤 성격인지에 대한 충분함 검토가 없다는 것이 여러 전문가의 중론이다.

 

동남아 국가의 의료관광 성공한 것은 ‘영리병원을 통한 고급화’에 있는 것이 아니라 병원 원가의 40% 이상을 차지하는 인건비가 매우 저렴한 탓이기 때문이다. ILO 자료를 기준으로 2003년 한국제조업 노동자 월평균 인건비를 100으로 보면, 태국은 9.6%, 인도는 1.4% 불과한 실정이다. 개도국의 우수인력에게 영리병원 설립의 기회를 부여하여 고급화된 시설과 첨단장비를 구비하고, 양질의 서비스를 저렴하게 제공하기 때문에 미국의 의료 소외계층이 태국을 찾고 있다. 미국에 좋은 병원이 없어서 미국사람들이 태국을 찾는 것이 아니라는 사실을 기존 의료관광 활성화 담론은 철저하게 외면해 왔다. 의료관광 시장에 대한 ‘무지’에 기인한 탓이거나 아니면 ‘영리병원 허용’론을 적극적으로 유포하기 위해 악용한 탓일 것이다. 동남아 의료관광 성공의 비결은 자국의 우수 인력에게 영리병원 설립의 기회를 제공하여 고급화된 시설과 첨단 장비를 구비하게 하여, 저렴한 인건비와 낮은 부대비용을 무기로 미국의 의료소외계층과 동남아 부유층에게 양질의 서비스를 제공할 수 있는 능력을 갖추었다는 데 있다.

 

이 동남아 모델은 국내에 적용하기 매우 어렵다. 동남아 국가와 현 건강보험체제에서의 한국 의료비를 비교해보자. 국내 종합전문요양기관의 입원환자 비급여 비율을 고려해서 인도, 태국, 싱가폴과 주요 시술 비용을 비교해보면 큰 차이는 없다고 할 수 있다. 그러나 인도, 태국, 싱가폴의 진료비에는 항공료, 병원 치료비, 호텔 숙박비가 포함된 가격이고, 이들 나라의 영리병원 병실의 대부분이 1인실임을 고려해보면 이야기가 좀 달라진다. 국내 병원에서 이들 병원과 동일한 수준의 서비스를 제공한다고 했을 때는 가격차이가 보다 커질 수밖에 없기 때문이다. 더군다나, 영리병원 허용으로 의료비가 2-3배 이상 급등할 것을 고려하면, 그만큼 가격 경쟁력이 떨어진다는 것을 의미한다. 그렇다고 우리나라의 진료기술이 더 좋다고 차별화하기기 쉽지 않다. 시설, 장비, 진료수준에서 우리나라와 그리 차이가 나지 않는다.

 

그럼에도 정부는 제주도를 의료민영화의 시험대상으로 삼겠다는 듯이 3단계 제도개선안을 통해 제주도에 기어코 영리병원을 세우려 하고 있다. 제주도 영리병원 추진의 주된 내용을 보면 외국병원 개설시 복지부 장관 사전승인 폐지, 국내 영리병원 설립 허용, 영리병원 건강보험 적용 제한적 허용 검토, 영리병원에 대하여 재무제표 제출 의무 생략 등의 내용을 담고 있다. 의료민영화 모든 정책을 제주도에서부터 시험해 보겠다는 뜻이고 제주도를 국내외의 모든 자본에게 개방하겠다는 전면적인 의료시장 개방을 담고 있다.

 

문제는 영리병원 허용이 제주도에 국한되지 않는다는 사항이다. 제주도부터 시작된 영리병원은 곧 전국 강원도를 제외한 6개 지역에 이미 허용된 경제자유구역으로 확대하는 것을 목표로 하고 있다. 제주특별자치도와 경제자유구역은 그 법적 근거가 동등하여 제주도에서 허용된 영리병원은 그대로 경제자유구역으로 확산되게 되며 그 결과는 진료비 상승으로 인한 치료의 기회를 박탈당하는 수많은 서민의 건강의 직접적인 위협이다.

 

4.맺으며

 

이미 여러 지표와 증거, 경험들을 통해 의료의 민영화가 참담한 결과를 가져오리라는 것은 자명한 사실이다. 특히나 보장성이 아직까지 취약하여 건강의 책임을 상당부분 개인이 책임지고 있는 상황에서 지금보다 후퇴하는 보건의료정책을 추진한다는 것은 국민의 생명을 직접적으로 위협하는 행위라고 판단할 수밖에 없다.

 

이미 국민과의 소통을 거부한 이명박 정부는 기회가 닫는 데로 영리법인과 민간보험의 활성화를 원하는 기득권자의 돈벌이를 위해 제도 추진을 강행할 것이다. 따라서 영리법인 반대, 민간보험 활성화 반대, 건강보험의 보장성 확대, 제주도 영리병원 도입 반대 등의 의료민영화 반대 움직임에 적극 동참하여야 할 것이다.

 

 

 

<참고문헌>

1. 보건의료단체 연합 성명서 ‘의료민영화가 시작됐다. 제주도의 영리병원 허용을 중단하라!’

2. 시민건강증진 연구소 ‘의료민영화의 실체를 말한다’

3. 박형근 교수 ‘영리병원 허용 무엇이 문제인가?’

4. 의료민영화 재앙인가 - 민주당 토론회 자료집 ‘의료민영화 어떻게 추진되고 있는가?’

<최근 소식-제주도민의 힘으로 영리병원 도입 막아내...> 제주도의 영리병원 허용여부를 둘러싼 도민 여론조사결과 반대의견 39.9%, 찬성의견 38.2%로 반대의견이 더 많아 영리병원 도입정책이 중단되었다. 제주도청은 소방서직원까지 총동원하여 10만 명이상의 도민들에게 대면작업을 통해 영리병원 홍보활동을 하고, 도내 전역에서 임시반상회를 열어 일방적 홍보활동을 벌인 직후 일방적 여론조사를 추진했다. 그러나 그런 일방적 조사에도 불구하고 결과는 제주도민의 영리병원 허용 반대였다. 제주도는 영리법인병원 도입에 대한 논란이 일자 제주도민의 의견을 물어 찬성 의견이 많을 경우 추진하려고 했으나 이번 여론조사 결과로 사실상 무산됐다. 이로써 이명박 정부의 의료선진화(의료민영화) 정책에 제동이 걸리면서 첫 단추가 제대로 끼워지지 못한 것이지만 개인질병정보 공유 등 민영의료보험을 활성화하기 위한 정책은 계속 추진할 것으로 보여 안심하기엔 아직 이르다.